Durante más de 15 años el crecimiento en nuestro país se ha basado en buena medida en una elevada disponibilidad de recursos por parte de las Administraciones Públicas. Unos ingresos fiscales derivados en parte de la actividad inmobiliaria, que en el auge del “boom” prácticamente había doblado su peso dentro del capítulo de ingresos de los entes locales, así como de los fondos provenientes de la Unión Europea en concepto de Desarrollo Regional y Cohesión, de los que España ha disfrutado durante más de 25 años.
Estos ingresos extraordinarios -que muchos tomaron como estructurales, asumiendo gastos corrientes contra ingresos no corrientes- se han reducido bruscamente por el efecto de la caída del sector inmobiliario y por la práctica desaparición de los fondos europeos, al haber alcanzado España su convergencia con la media de los países de la Unión. En un contexto estructural de presión sobre la disponibilidad de los recursos públicos, nos enfrentamos al reto de hacer sostenible y perdurable un nivel de prestaciones públicas que van desde la atención a la educación y el sistema de salud, a las políticas de desempleo, a la inmigración (que en el caso de España ha supuesto un incremento de población del 12 % en los últimos 9 años) con unos ingresos que ya no llegan a las arcas públicas.
Ante esta situación de crisis, la economía española -pero no únicamente la española- se enfrenta a un gap de financiación. En sólo un par de años España, que partía de un nivel de deuda pública de apenas un 40 % de su PIB -gracias a un envidiable superávit del 2,2 % a final de 2007- ha alcanzado unos niveles que superan ya el 70 %, mientras que el déficit público ascendía hasta un 11,2 % de su PIB. Con todo, el nivel de endeudamiento no sería una cifra preocupante -de hecho, está en torno a la media europea- si no fuera por los elevados niveles de deuda privada (particulares y empresas).
Por otra parte, para que España pueda equilibrar su proporción de deuda pública sobre el PIB, a los tipos de interés actuales y tomando como referencia el crecimiento esperado del país, debería producirse un superávit de alrededor del 2 % del PIB. Se trata de un ajuste considerable. Más aún si tenemos en cuenta que, durante una crisis, entran en acción los estabilizadores automáticos y aumenta el gasto (más subsidios por desempleo, por ejemplo) y disminuyen los ingresos (menos recaudaciones impositivas).
En este escenario de necesario control del déficit público como condición necesaria para controlar el nivel de deuda pública y el aumento de los costes derivados de su servicio por la tendencia al alza de los tipos y el impacto de los diferenciales o spread, deberemos reflexionar, y en su caso cuestionar, los criterios de planificación, priorización y decisión en relación a las infraestructuras. Al cómo elegir las que hay que hacer, cuándo hacerlas y cómo (financiación y gestión) hacerlas.
Entrando más de lleno en el debate de la priorización. Desde la perspectiva de un gestor privado de infraestructuras compatibilizar la demanda de infraestructuras con la limitación de recursos públicos que todos conocemos depende de una combinación inteligente entre: • El reconocimiento del papel que debe tener (que no puede dejar de tener) el sector público en los procesos de planificación (que deben trascender el ciclo corto de la política y los presupuestos), en los esquemas de financiación y, en su caso, de tarificación, y en la regulación y el control de la competencia en sectores con empresas que gestionan redes y por lo tanto cercanas al concepto de los "monopolios naturales".
• Y el reconocimiento del papel que puede jugar el sector privado en la financiación, ejecución y explotación y gestión. Un papel que no se debería contemplar desde el "oportunismo financiero" que persigue una "monetización" más o menos rápida de determinados activos, impulsada por una coyuntura negativa. Sino desde la confianza mutua. Sólo desde la certeza por parte de la Administración de que el recurso a la iniciativa privada no es una opción última en la que recurrimos cuando ya no tenemos alternativa (a la desesperada) podremos construir una relación sostenible y no coyuntural. Es casi una petición de principio. Cualquier otra aproximación no logrará aislarse de una cierta sospecha permanente.
La condición necesaria para que desde la Administración se crea realmente y se apueste por la colaboración público-privada es la disponibilidad de un marco jurídico y regulatorio que lo haga posible y que aporte las garantías y la confianza en las dos partes. Hay, pues, que definir un modelo coherente: ¿cuáles son las infraestructuras y los servicios susceptibles de estos esquemas de colaboración?; ¿cuáles son los criterios por los que opta por un sistema de provisión exclusivamente público, privado o mixto?; ¿en qué casos la opción puede ser un modelo de corresponsabilización por parte del usuario que se aplique homogéneamente.
No deberíamos olvidar que la colaboración público-privada (public-private partnership o PPP en inglés) es una constante en la provisión de servicios básicos y regulados en el territorio y los ciudadanos: el agua, la energía, el saneamiento, determinadas infraestructuras viarias, son servicios e infraestructuras que operan en régimen concesional. Desde el punto de vista de la eficiencia, el principal obstáculo para justificar las CPPs es que su puesta en funcionamiento tiene unos elevados costes de transacción. Nos referimos a una mayor preparación de los proyectos por parte del sector público, incluyendo aspectos legislativos que normalmente no se desarrollarían con el mismo detalle pero, sobre todo, a los costes para los licitadores privados, que deben dedicar a sus ofertas más recursos que en transacciones normales, y a los costes de la asociación en sí, con un proceso mucho más largo y complejo que exige la participación de expertos jurídicos, en particular con relación a la elaboración de contratos de gran complejidad.
Si bien es cierto que la normalización de procedimientos y documentación debería ir reduciendo estos costes, la realidad es que, al ser relativamente independientes de la talla del proyecto, los costes de transacción, al representar una utilización de recursos con muy escaso retorno, penalizan la rentabilidad socioeconómica y pueden llevar a tener que descartar como candidatos a CPPs a muchos proyectos pequeños que, sin embargo son aceptables para la financiación pública.
Es importante señalar que la sostenibilidad financiera de muchas inversiones rentables depende también del modelo de tarificación adoptado. Un cambio radical de modelo como sería la aplicación generalizada del pago por uso de las infraestructuras permitiría plantear la creación de CPPs utilizando los activos existentes para generar ingresos para su mantenimiento y/o mejora e incluso para asociarlos a operaciones de nueva construcción para mitigar el peso de la inversión y mejorar la garantía del proyecto gracias a la existencia de un flujo de caja consolidado.
El pago por uso de las infraestructuras viarias, por ejemplo a través de la Eurovignette, será seguramente un tema de debate central en los próximos años en el sector. En estos momentos aparece como un cambio ineludible.
El sector privado puede contribuir al desarrollo de las infraestructuras de transporte, pero únicamente los proyectos que tengan una clara justificación socioeconómica pueden esperar alcanzar una financiación privada adecuada porque, a pesar de que se den condiciones de rentabilidad financiera aparentemente adecuadas para los inversores, los malos proyectos no son financieramente sostenibles en los largos plazos exigidos por las infraestructuras.
Los proyectos que tienen una buena justificación socioeconómica y, por lo tanto, contribuyen al desarrollo económico, pueden optar por mecanismos de financiación mixta a través de colaboraciones público-privadas.
Asimismo, las CPPs ofrecen una clara oportunidad de apoyar con la captación de fondos privados el reequilibrio de las finanzas púbicas. Un ejemplo nos lo ofrece el proceso de privatización, mediante concesiones administrativas, de los aeropuertos de Barajas y El Prat, como primer paso de nuevas privatizaciones que España y otros países europeos tratarán de emprender en este segundo decenio del siglo XXI.
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